Randstad Rail complexer dan verwacht

Op woensdagavond 29 november 2006 ontsporen kort na elkaar twee tramstellen van RandstadRail bij de haltes Ternoot en Forepark in Den Haag. Bij Forepark raken zeventien passagiers gewond. Stadsgewest Haaglanden vraagt om een onderzoek naar het Haagse deel van RandstadRail. Een team van TBM verwerft zich in een  openbare aanbesteding deze opdracht en gaat onder leiding van hoogleraar Ernst ten Heuvelhof en universitair hoofddocent Joop Koppenjan aan de slag. Joop Koppenjan en Martijn Leijten, een van de zes onderzoekers, doen verslag.

Dat een ogenschijnlijk eenvoudig project zó uit de hand kan lopen! “RandstadRail leek inderdaad eenvoudig, ook al was het een nieuwe vervoersvorm. Er zou met bestaande voertuigen over bestaande rail worden gereden. De exploitant was ervaren en de technologie werd ‘van de plank gekocht’. Dus wat kon er fout gaan?”, zegt Koppenjan. Leijten: “Met een beetje geluk was alles goed gegaan. Dan was de wissel bij Forepark niet stuk gereden of was het mankement tijdig ontdekt. Met een beetje geluk waren er geen incidenten geweest. Met een beetje geluk was het een prachtproject geweest: een mooi OVsysteem, binnen budget opgeleverd en bijna op tijd gereed. Sommige mensen zeggen dan ook dat RandstadRail pech heeft gehad en in zekere zin hebben zij ook gelijk.”

Complex
Maar… RandstadRail was het eerste lightrailproject in Nederland en niemand realiseerde zich wat voor complexiteit dat met zich meebracht. Bijvoorbeeld dat noviteiten in bestaande technische systemen moesten worden aangebracht en dat bestaande systemen niet zonder meer op elkaar aangesloten konden worden. Of dat ingenieurs door politici onder druk werden gezet om zich aan de opleverdatum te houden. Daar kwam nog bij dat er in feite geen eenduidig juridisch regime voor lightrail bestond. Koppenjan: “Het ministerie van Verkeer en Waterstaat ontwikkelde dat min of meer parallel aan het project. Al met al hebben betrokkenen de complexiteit van het project onderschat. Het meest misleidend was dat zij meenden over voldoende expertise te beschikken. Zij wisten niet wat zij niet wisten.”

Koppenjan en Leijten stellen dat de complexiteit geleidelijk in het project is geslopen. “De complexiteit is gemanaged door zowel de projectorganisatie als het proces op te knippen in partjes. Deze kleine onderdelen zijn eenvoudig en goed te managen. Maar die ‘geknipte’ onderdelen moeten ooit weer aan elkaar worden ‘gelijmd’. En dat is bij RandstadRail niet goed gebeurd. ” De TBM-onderzoekers stelden vast dat er vooral in de ombouwperiode veel mis ging. De zogenoemde OTP-periode (Ombouw-, Test- en Proefbedrijf) duurde drie maanden. Leijten: “Cruciaal was dat het proefbedrijf uiteindelijk slechts drie dagen duurde. Daarin werd zonder passagiers spitsdienst gereden en wonderwel ging dat vrij goed, terwijl er in de periode daaromheen veel storingen waren. Maar er was niet meer tijd om te testen en proef te rijden. De opdrachtgever wilde zich aan de opleverdatum houden en binnen budget blijven. Na alle problemen met de Haagse tramtunnel wilde Haaglanden niet opnieuw de mist in gaan.”

Conclusie
Koppenjan: “In ons onderzoek concluderen wij dat men met een globaal programma van eisen van start is gegaan, waardoor tussentijds veel wijzigingen nodig waren. Doordat er strak op tijd en geld werd gestuurd, is de planning onvoldoende aangepast om die wijzigingen goed te kunnen uitvoeren. We zien vaker dat bestuurders moeite hebben om grote projecten aan te sturen, omdat de complexiteit zo moeilijk is te doorgronden. Ze zijn vaak bang dat een loopje met hen wordt genomen als ze de teugels loslaten en dat het project totaal onbeheersbaar wordt. Daar wordt een bestuurder meestal ook op afgerekend.”

Bij RandstadRail was bovendien sprake van een moeizame relatie tussen bestuurders en managers. Koppenjan: “De managers gaven aan dat iets niet kon, maar zij wilden tegelijkertijd loyaal aan de bestuurder zijn. Dat  plaatste hen in een moeilijke positie. De bestuurder zegt: ‘Ik moet die afweging maken, ik sta onder druk. Kan dat nu wel of kan dat nu niet?’ Maar de technische werkelijkheid blijkt vaak veel complexer dan de bestuurlijke, waarin een politicus graag ja of nee wil horen.” Dat bestuurders moeite hebben bij het aansturen van complexe projecten, bleek ook bij projecten zoals de HSL-zuid, de verbouwing van het Rijksmuseum, de aanleg van de Amsterdamse Noord/Zuidlijn of de problemen met de tunnels in de A73. Overigens blijkt er inmiddels ook van het RandstadRailproject geleerd te zijn, stellen de TBM-onderzoekers vast. “Bij de Hoekse Lijn heeft men besloten om de lijn tijdens de ombouw naar lightrail langdurig uit dienst te nemen. Dat was precies waar de bestuurders bij RandstadRail niet aan wilden.”

Aanbeveling
“Complexe projecten kun je niet vooraf tot in detail doordenken”, erkennen Koppenjan en Leijten. “Maar je kunt wel de condities voor goed adaptief management vooraf goed regelen. De kern van onze aanbeveling is dan ook: kijk eens hoe je, zonder alles ineens los te laten toch arrangementen kunt bedenken waarbij er meer ruimte ontstaat om op onzekerheden en veranderingen te reageren. Onze oplossing is dat in de bestuurlijke aansturing checks and balances worden gecreëerd. Naast een wethouder die verantwoordelijk is voor geld en voortgang dient een andere bestuurder - onafhankelijk van de eerste - de kwaliteit te bewaken. Tegelijkertijd moeten partijen vooraf met elkaar spelregels afspreken over hoe ze de conflicten die hieruit voortkomen oplossen. Want je wilt ook niet dat die conflicten ertoe leiden dat het project stagneert.”

De samenvatting van het onderzoek naar het Haagse deel van RandstadRail is te vinden op www.haaglanden.nl